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Silenzio assenso sul permesso di costruire
Con la sentenza del 9 marzo 2026, n. 1878 la Quarta Sezione del Consiglio di Stato, ha effettuato una interessante ricostruzione dell’istituto del silenzio assenso con particolare riferimento alla materia dei titoli edilizi e, nella specie, del permesso di costruire
L’oggetto della decisione è la formazione del silenzio assenso su un’istanza di permesso di costruire, con particolare riferimento ai requisiti che la domanda del privato deve possedere affinché il titolo si formi per silentium.
La sentenza si inserisce nel quadro normativo delineato, a livello generale, dagli artt. 20 e 21 della L. n. 241/1990 sul silenzio assenso nei procedimenti a istanza di parte.
In materia edilizia, la decisione applica e interpreta la disciplina speciale dell’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, che regola il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e la formazione del silenzio assenso decorso inutilmente il termine per la conclusione del procedimento.
La pronuncia richiama, a supporto, precedenti della giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sez. VI e IV; CGARS, sezioni riunite) che hanno affrontato il tema della formazione del silenzio assenso anche in presenza di domande non conformi a legge
Nel settore edilizio, la prassi ha posto questioni interpretative su quando la domanda sia da considerare “incompleta” oppure “inconfigurabile”, con riflessi sull’operatività o meno del silenzio assenso.
La decisione prende in esame, in concreto, ipotesi in cui alle domande di permesso di costruire mancavano determinati documenti o si invocava il silenzio assenso in fattispecie espressamente escluse o non previste dalla legge (ad es. piano casa, permessi in deroga, proroghe di titoli scaduti, accertamento di conformità per abusi edilizi).
Il Consiglio di Stato individua, ai fini del giudizio, quali documenti sono richiesti direttamente dalla legge per la presentazione dell’istanza di permesso di costruire e che definiscono il contenuto minimo essenziale della domanda (titolo di legittimazione, elaborati progettuali, specifiche documentazioni tecniche, asseverazione del progettista, documenti urbanistici, regolamenti edilizi, norme di settore).
La sentenza richiama anche un precedente della stessa Sezione (Cons. Stato, sez. IV, 25 settembre 2024, n. 7768) e la decisione Cons. Stato, sez. IV, 9 dicembre 2025, n. 9665, con riferimento a documenti oggetto di atti d’obbligo (es. fideiussione per la cessione delle opere di urbanizzazione) richiesti per il rilascio del permesso di costruire.
Il Consiglio di Stato afferma che il silenzio assenso sul permesso di costruire si forma anche nel caso di difformità urbanistica o, più in generale, quando la domanda non sia conforme alla legge nei suoi presupposti sostanziali, purché siano soddisfatti i requisiti formali e documentali prescritti.
Si precisa che il silenzio assenso non si forma quando si è in presenza di “inconfigurabilità strutturale” dell’istanza, cioè quando mancano gli elementi essenziali e indefettibili richiesti direttamente dalla legge per la presentazione della domanda, in particolare quelli elencati dall’art. 20, comma 1, del D.P.R. n. 380/2001.
Rientrano tra tali elementi essenziali: il titolo di legittimazione, gli elaborati progettuali richiesti, le specifiche documentazioni tecniche previste dalla legge (es. barriere architettoniche), la dichiarazione asseverata del progettista, i documenti urbanistici approvati o adottati, i regolamenti edilizi vigenti e le altre normative di settore rilevanti (antisismiche, sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie, efficienza energetica).
La mancanza anche di uno solo di questi elementi essenziali fa sì che non sia “configurabile” alcuna istanza idonea a far sorgere l’obbligo di provvedere, con conseguente impossibilità di formazione del silenzio assenso; l’inerzia dell’amministrazione non può dunque sanare la carenza tramite il solo decorso del termine.
Gli elementi essenziali non possono essere integrati o ampliati dalla normativa regionale o dai regolamenti edilizi, poiché l’art. 29, comma 2-quater, L. n. 241/1990 consente alle Regioni di prevedere solo livelli ulteriori di tutela, non un aggravamento del procedimento con nuovi adempimenti o documenti necessari alla configurabilità della domanda.
La giurisprudenza distingue tra domanda non conforme a legge (che, se completa degli elementi essenziali, può comunque dare luogo al silenzio assenso ed eventualmente essere oggetto di autotutela ex art. 21-nonies L. n. 241/1990) e domanda “inconfigurabile”, che non rientra nel modello normativo astratto prefigurato dal legislatore e non consente la formazione del titolo per silentium.
In tal senso, la domanda “semplicemente incompleta” è quella priva di documenti diversi da quelli indicati dall’art. 20, comma 1, D.P.R. n. 380/2001 (ad esempio documenti richiesti dalla legge regionale o da regolamenti edilizi); tale incompletezza non impedisce la formazione del silenzio assenso, fermo il dovere dell’amministrazione di attivare il soccorso istruttorio entro i termini di legge.
Si configura invece “inconfigurabilità giuridica” quando l’istanza non rientra nel paradigma legale astratto (es. richiesta di permesso di costruire invocando la disciplina sul piano casa ove il silenzio assenso è escluso, domande di proroga di permessi scaduti, permessi in deroga ex art. 14 D.P.R. 380/2001, istanze di accertamento di conformità ex art. 36 per abusi: in tali casi operano regole diverse, come il silenzio-rifiuto o il necessario provvedimento espresso).
Nelle ipotesi di inconfigurabilità giuridica, il decorso del termine di conclusione del procedimento non può mai determinare la formazione del titolo edilizio, perché manca una specifica disposizione normativa che ricolleghi effetti autorizzatori al silenzio dell’amministrazione in tali fattispecie.
L’istituto del silenzio assenso, sia nella disciplina generale (art. 20 L. n. 241/1990) sia in quella speciale edilizia (art. 20 D.P.R. 380/2001), è interpretato come strumento di semplificazione dell’azione amministrativa, funzionale alla realizzazione efficiente dell’interesse pubblico, e non come meccanismo di liberalizzazione svincolato dal rispetto del quadro normativo e dei limiti posti a tutela di interessi “sensibili” (ambiente, paesaggio, patrimonio culturale, ecc.), per i quali il silenzio assenso è escluso.
La domanda urbanisticamente o comunque sostanzialmente difforme può quindi generare un titolo abilitativo tacito, ma tale titolo è esposto alle ordinarie forme di controllo, inclusa l’autotutela (annullamento d’ufficio) e l’impugnazione in sede giurisdizionale, nel rispetto dei presupposti e dei limiti fissati dall’art. 21-nonies L. n. 241/1990.
Il decorso del termine di legge per chiedere integrazioni progettuali o documentali vale come limite per la richiesta di documenti non essenziali (non previsti dall’art. 20, comma 1): tali documenti non possono più essere pretesi dopo la scadenza e la loro mancanza non può essere invocata per escludere il silenzio assenso; per contro, il mancato esercizio dei poteri istruttori non ha valenza sanante rispetto alla mancanza degli elementi essenziali.
Le modifiche progettuali che eccedono il perimetro dell’art. 20, comma 4, D.P.R. 380/2001 (ossia che non siano di modesta entità o não siano concordate nel dialogo procedimentale nei termini stabiliti) determinano una regressione del procedimento alla fase iniziale e integrano una nuova istanza, con conseguente nuovo decorso dei termini per l’eventuale formazione del silenzio assenso.
Rientrano tra gli elementi essenziali anche i documenti derivanti da obblighi volontariamente assunti dall’istante (es. contratti di fideiussione a garanzia della cessione delle opere di urbanizzazione al Comune): la loro mancanza impedisce la formazione del silenzio assenso.
